Note d’analyse

La répartition territoriale des emplois publics

Comment expliquer les écarts observés entre territoires en termes de services et d’emplois publics ? Et peut-on penser une répartition de ces emplois plus homogène ?

Publié le : 27/06/2019

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La répartition géographique des emplois publics sur un territoire est perçue comme un enjeu d’équité territoriale. En témoignent, dans l’actualité récente, les débats suscités par la fermeture de la maternité de Bernay en Normandie en mars 2019, ou ceux qui ont suivi la proposition du ministre de l'Action et des Comptes publics de « déplacer » environ 3 000 agents de la Direction générale des finances publiques en région « et notamment en ruralité ». Au-delà de la question de l’égal accès aux services publics de proximité, se joue celle de la dotation des territoires en emplois publics comme soutien économique aux territoires. Mais pour penser une éventuelle politique de réallocation des emplois publics, encore faut-il avoir une vision juste de leur géographie et des écarts effectifs de dotations en emplois entre territoires. C’est à ce travail de diagnostic que Flore Deschard et Clément Dherbécourt se sont livrés.

Géographie de l’emploi public

Pour mesurer la répartition sur le territoire français des 5,8 millions d’emplois de services publics, les auteurs commencent par distinguer les « services locaux » dédiés aux usagers de proximité des « services non locaux » adressés à l’ensemble de la population. Les premiers (les services locaux) représentent 3,4 millions d’emplois relevant soit de l’État (écoles élémentaires et collèges par exemple), soit des collectivités territoriales (crèches et voierie au niveau communal, action sanitaire et sociale au niveau des départements, formation professionnelle et lycées au niveau des régions…). Les seconds (les services non locaux) comptent pour 1,3 million d’emplois qu’on trouve dans les ministères et les bases militaires par exemple – c’est l’échelon national – mais aussi dans les universités en région, ou encore dans les préfectures et les prisons au niveau des départements. Reste 1,1 million d’emplois hospitaliers pouvant être rattachés aux services locaux comme non locaux.

La France compte en moyenne 8,8 emplois publics pour 100 habitants – c’est ce qu’on appelle le taux d’administration. Un taux qui s’échelonne régionalement de 10 en Île-de-France à 7,5 dans les Pays-de-la-Loire. Or ces écarts, montrent les auteurs, s’expliquent aux trois quarts par la répartition (inégale) de l’emploi non local. Pour comparaison, l’emploi local, lui, ne contribue qu’à hauteur de 34 % aux écarts de dotation régionaux en emplois publics, et l’emploi hospitalier, à l’inverse, les réduit puisqu’il est plus élevé dans les régions les moins dotées.

Comment expliquer les écarts entre territoires ?

Pour comprendre d’où viennent ces écarts, Flore Deschard et Clément Dherbécourt sont « descendus » à un niveau géographique beaucoup plus fin que les régions : les zones d’emploi. Il en existe 320 parmi lesquelles on distingue les zones d’emploi d’Île-de-France, celles des douze métropoles régionales de plus de 500 000 habitants, puis les zones d’emploi urbaines très peuplées, moyennement peuplées et peu peuplées, et enfin les zones rurales.

Premier constat sur la base de ce découpage : le taux d’administration total dépend (en moyenne) de la taille de l’agglomération principale de la zone. Un résultat (attendu) qui ne suffit pas pour autant à expliquer les écarts observés. Certaines zones urbaines peu peuplées affichent en effet des taux d’administration supérieurs à ceux des grandes métropoles, la Lozère ou Sarrebourg par exemple. À l’inverse, des zones urbaines très peuplées comme Mulhouse ou Saint-Nazaire ont des taux d’administration inférieurs au taux moyen des zones rurales. Des disparités qui tendent à desservir les territoires en difficulté : le taux d’administration total est en effet plus bas dans les zones à taux de chômage élevé et plus haut dans les zones à fort potentiel fiscal, constatent les auteurs.

Pourquoi de tels écarts ? À ce niveau d’analyse aussi, les calculs pointent l’emploi non local comme responsable (à hauteur de 56 %). De fait, si la répartition de l’emploi public local se révèle plutôt homogène, celle de l’emploi non local est très inégale. Les auteurs mesurent par exemple que dans les 10 % des zones les plus dotées, l’emploi non local compte pour plus de 8 % de l’emploi total, contre moins de 0,3 % dans les 10 % des zones d’emploi les moins dotées. Un (grand) écart qui va de pair avec le degré d’urbanisation des zones.

Côté emploi local, bien que la répartition soit globalement plus homogène, Flore Deschard et Clément Dherbécourt observent malgré tout d’une part des « effets d’inertie » dans la répartition des emplois en éducation notamment (écoles et collèges), et d’autre part une corrélation inattendue : le taux d’administration des collectivités territoriales s’avère moins lié à la taille de l’agglomération qu’au potentiel financier de ses habitants et à sa capacité d’hébergement touristique. Deux déterminants qui avantagent sans surprise les zones d’Île-de-France et des trois régions Sud (PACA, Occitanie et Nouvelle-Aquitaine).

Quels principes pour une meilleure répartition ?

Une chose est sûre : les leviers d’une éventuelle politique de réallocation de l’emploi public se trouvent d’abord du côté des emplois de l’État non locaux, aujourd'hui concentrés dans les grandes agglomérations. C’est là un des résultats forts de l’étude.

Mais comment réallouer ? Bien que la question dépasse le cadre de la note, les auteurs recommandent de se distancer de l’idée d’un transfert « en bloc » de services de l’État de la capitale vers la province, ou plus généralement des grandes métropoles vers les zones à faibles ressources. Il s’agirait plutôt de réallouer progressivement en saisissant deux opportunités : les départs en retraite et l’e-administration. En 2015, 30 % des emplois de services non locaux de l’État étaient occupés par des agents âgés de 52 ans ou plus. La prochaine décennie offre donc une possibilité de transfert au fil de leurs départs à la retraite. Parce qu’elle permet le remplacement de l’accueil physique par des téléprocédures, l’e-administration rend possible, quant à elle, la prise en charge d’un service (interdépartemental ou interrégional) par des zones en difficulté économique ou en déprise démographique. On pense en particulier aux territoires situés au nord du pays et à l’ouest du pourtour méditerranéen qui sont, de plus, relativement moins dotés en emplois publics que la moyenne.

Les écarts de taux d’administration constatés entre territoires justifient de mettre en débat la possibilité d’une réallocation des emplois publics entre territoires. L’équité en termes d’accès aux services publics comme de soutien économique aux zones d’emploi en difficulté y gagnerait.

Les opinions exprimées dans cette note engagent leurs auteurs
et n'ont pas vocation à refléter la position du gouvernement

Les emplois publics sont-ils équitablement répartis en France ? On en parle avec notre invité Clément D'Herbécourt. Bonjour.

Bonjour, vous êtes économiste à France Stratégie. Avec votre consœur Flore Deschamps, vous avez co-signé la note intitulée "La répartition territoriale des emplois publics", qui pose un diagnostic sur cette question.

Alors, d'abord, est-ce que les grandes métropoles bénéficient de davantage d'emplois publics que les zones moins peuplées ? En France, aujourd'hui, il y a plus d'emplois publics dans les grandes métropoles. Si on se concentre sur les agglomérations de plus de 500 000 habitants, comme Paris, Lyon, Marseille, Lille, Toulouse, par exemple, on a à peu près dix emplois publics pour 100 habitants, alors que dans les zones rurales, on est plutôt aux alentours de sept. Et dans les villes moyennes, on est en gros à huit emplois publics pour 100 habitants.

Alors, comment explique-t-on que les grandes métropoles ont plus d'emplois publics ?

Ce qu'on note dans notre travail à France Stratégie, c’est que cela s’explique avant tout par la localisation d'emplois non locaux, c'est-à-dire des emplois de recherche et développement, des ministères, des services techniques, des centres universitaires. Donc, des services qui ne sont pas destinés uniquement aux résidents aux alentours de la zone, mais qui produisent des services pour l'ensemble du pays. Et donc, c'est avant tout la concentration de ce type d'emploi dans les grandes métropoles qui explique qu'elles soient fortement dotées. C'est vrai que dans les zones rurales ou dans les villes moyennes, à moins d'avoir une base militaire, ce qui arrive de temps en temps comme à Sarrebourg ou à Verdun, ou à moins d'avoir une préfecture comme à Guéret, finalement, il y a très peu de ces emplois qui ne sont pas à destination du public local.

Alors, sur ces emplois à destination du public local de proximité, est-ce qu'en moyenne, dans les zones rurales, on peut dire qu'elles sont sous-dotées par rapport aux zones urbaines ? Ou est-ce que, corrigé de ces effets de siège, finalement c'est la même chose ?

Si on se concentre sur les emplois locaux, donc ça va être des hôpitaux, des écoles, des commissariats par exemple, c'est vrai qu'on voit beaucoup moins d'hétérogénéité entre territoires. Là où on pouvait avoir de gros écarts sur les emplois non locaux, on observe finalement qu’entre les zones les moins dotées et les plus dotées, on n’a qu’un écart de 1 à 2 sur les emplois locaux, alors que c'était un écart de 1 à 3,5 pour les emplois non locaux. Il y a toujours un écart, mais c'est un écart moindre. Les zones rurales ne sont pas significativement moins dotées que les villes moyennes ou que les grandes métropoles. Par contre, il y a moins d'hétérogénéité, mais il reste quand même un certain nombre d'écarts.

Ce qu'on note dans le travail de France Stratégie, c’est que finalement, pour les emplois de l'État, ce sont plutôt les zones qui sont en déclin démographique qui sont favorisées en termes d'emplois publics, notamment la diagonale nord-est/sud-ouest, la "diagonale du vide". Il y a relativement plus d'emplois publics dans cette région que dans le reste du pays. Par contre, pour l'emploi des collectivités territoriales, le constat est tout à fait différent. On a plutôt plus d'emplois publics là où il y a plus de dynamisme économique, plus de ressources financières. Et donc, les écarts s'expliquent avant tout de cette façon-là.

Donc, en moyenne, on ne peut pas observer des différences aussi importantes, mais en regardant plus finement, est-ce que vous avez noté régionalement des zones où il y a des situations particulières, des régions qui sont particulièrement défavorisées ou favorisées ?

C'est vrai qu'il y a un certain nombre de zones d'emploi, ou de territoires au sein du pays, qui ont relativement peu d'emplois publics par habitant, aux alentours de 6 ou 6,5, alors que la moyenne nationale est plutôt aux alentours de 9. Ces zones d'emploi-là sont relativement peu dynamiques économiquement, c'est-à-dire qu'il y a peu d'entreprises et un taux de chômage plus important que dans la moyenne nationale. C'est le cas notamment du Languedoc-Roussillon, mais aussi d'un certain nombre de territoires dans les Hauts-de-France, notamment l'ancien bassin minier du Nord-Pas-de-Calais. Ces territoires ont à la fois peu d'emplois publics et beaucoup de chômage.

Ce qu'on raconte dans la note, c'est que dans les années qui viennent, il faudrait réfléchir peut-être à une relocalisation d'un certain nombre d'emplois. Aujourd'hui, notamment sur les emplois non locaux qui sont concentrés dans les grandes métropoles, une relocalisation d'une partie de ces emplois pourrait bénéficier à ces territoires qui sont aujourd'hui défavorisés.

Merci beaucoup Clément D'Herbécourt d’être venu nous présenter votre note sur la répartition des emplois publics sur le territoire.

Merci beaucoup

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