L’évaluation des politiques publiques suppose beaucoup de savoirs techniques, mais ce n’est pas qu’une affaire d’experts. Si le travail sur les données et les études proprement dites sont bien sûr confiées à des spécialistes, la formulation des questions d’intérêt public est un enjeu démocratique majeur, et doit être traitée en tant que tel. C’est ce qu’énonce déjà la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, dans son article 15 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
Si l’on veut que les citoyens s’approprient une « culture de l’évaluation », encore faut-il que les travaux d’évaluation répondent à des questions qui intéressent effectivement les citoyens. C’est dans cette perspective que France Stratégie a souhaité développer la dimension participative de ses évaluations de politique publique.
Dans le cadre de l’évaluation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, il a ainsi été décidé de constituer un « panel citoyen » chargé de réfléchir, en amont, aux questions évaluatives et, en aval, à l’interprétation des résultats d’évaluation lorsqu’ils seront disponibles. Intervenant en appui du comité d’évaluation et en dialogue avec lui, ce panel représente une innovation dans le paysage de l’évaluation dite « participative », en général réservée aux « parties prenantes » d’un champ de politique publique donné[1]. Les membres du panel ont ici été invités à réfléchir « en tant que citoyens », c’est-à-dire à adopter d’emblée le point de vue de l’intérêt général, quel que soit leur rapport personnel aux enjeux de lutte contre la pauvreté.
Un cadre inédit de participation
Faute de précédent identifié, il a fallu innover et créer un cadre dans lequel les citoyens participant à l’exercice pourraient, comme dans une conférence citoyenne, s’informer, se former aux questions en jeu et aux principales approches de l’évaluation, et être accompagnés dans l’élaboration et la rédaction de leur contribution. Pour y parvenir, France Stratégie a consulté différents spécialistes de la participation citoyenne et a bâti, avec le concours de l’institut IFOP (prestataire sélectionné pour ce type de démarches de consultation citoyenne dans le cadre des marchés publics du Service d’information du Gouvernement), un dispositif original, adapté aux besoins et au calendrier de l’opération.
Le panel a donc été composé de 30 citoyens recrutés par téléphone à l’automne 2019 en fonction de leur diversité sociodémographique, censée refléter celle de la population française, notamment selon des critères de sexe, d’âge, de région et de type de commune d’habitation, de profession et de niveau d’études. À ces 30 personnes il a été demandé de participer à deux sessions de réunions, à Paris, organisées pour leur permettre de se constituer en collectif et de conduire leurs travaux, mais aussi de se connecter, entre ces réunions, à une plateforme en ligne pour poursuivre, à distance, leurs réflexions sur l’évaluation de la stratégie pauvreté. Leur mission ? Aider le comité d’évaluation à définir les questions auxquelles l’évaluation de la stratégie devra répondre.
Un week-end pour se former
Venus des différentes régions de France métropolitaine, les 30 membres du panel se sont réunis à Paris, à leur hôtel et dans les locaux de France Stratégie, pendant 48 heures au cours du week-end du 30 novembre et du 1er décembre 2019 afin d’entrer « dans la peau de l’évaluateur ». Au-delà des échanges internes au groupe, ce travail a consisté à dialoguer avec différents experts chargés de leur présenter l’ensemble des aspects qu’ils devaient appréhender pour se saisir de la question (des experts de l’INSEE, du Conseil d’État, de l’École d’économie de Paris ou encore du Conseil national d’évaluation du système scolaire…).
Notamment : quelles sont les différentes manières de mesurer la pauvreté ? comment a-t-elle évolué en France et dans les pays comparables au cours des dernières décennies ? quelles politiques ont été menées pour la combattre dans cette période ? qu’est-ce que la nouvelle « stratégie nationale » ? et comment se décline-t-elle dans les différents territoires ? à quels publics s’adresse-t-elle en particulier ? Les citoyens ont par ailleurs pu échanger avec des représentants d’associations de lutte contre la pauvreté pour mieux cerner les attentes et les craintes que ces acteurs pouvaient mettre en avant, à l’égard de la stratégie pauvreté.
Mais la formation a également porté sur l’évaluation proprement dite : à quels types de questions peut-elle répondre ? quelles sont les principales méthodes en la matière ? Enfin, ils ont échangé pendant près de deux heures avec trois membres du comité d’évaluation, dont son président Louis Schweitzer, afin de mieux cerner ce que le comité attendait d’eux et ce qu’il ferait de leur contribution, une fois qu’elle lui serait remise [Programme détaillé du week-end de formation].
Au cours de ce premier week-end, les panélistes ont exprimé à la fois leur intérêt pour l’ensemble de ces questions et leur grande curiosité à l’égard des données qui leur étaient présentées, mais aussi une certaine difficulté à appréhender les enjeux et les outils de l’évaluation de politiques publiques. [Voir la vidéo]
Une journée pour élaborer un avis
Repartis chez eux avec un ensemble de documents et beaucoup d’interrogations, les citoyens ont pu, par la suite, échanger entre eux sur une plateforme en ligne. Ce fut l’occasion de partager de l’information issue de l’actualité, de reformuler pour eux-mêmes et pour le groupe les réflexions qu’ils avaient pu se faire au cours du premier week-end, et de se préparer à la seconde réunion physique, programmée le samedi 18 janvier 2020.
Cette seconde session était dédiée à l’élaboration de l’avis qui serait transmis au comité d’évaluation et rendu public et qui devait donc reprendre et organiser les messages des citoyens, portant à la fois sur la stratégie elle-même (sa conception, sa mise en œuvre) et sur les démarches d’évaluation. L’objectif principal est alors que les citoyens parviennent à faire entendre ce qui leur semble le plus important, ce qu’ils ont besoin de savoir pour se faire un avis sur cette politique – et qu’il s’agira ensuite de transformer en questions évaluatives pour produire un éclairage pertinent. [Voir la vidéo]
Tout le travail, coordonné alors par l’IFOP, sans intervention de France Stratégie ni du comité d’évaluation, consiste à faire émerger une vision commune, nourrie par les propositions de chacun, et à hiérarchiser les enjeux, en mettant l’accent sur les demandes d’information des citoyens, sur leurs « points d’alertes » et sur ce qui leur semble prioritaire dans la démarche d’évaluation. À l’issue d’une intense journée, la version écrite est élaborée puis validée à distance, par mail, par l’ensemble des citoyens participants, dans la semaine qui suit, enfin transmise au comité d’évaluation, pour qu’il en tienne compte dans sa première « note d’étape » annuelle.
Un projet inscrit dans la durée
Qu’ont dit les citoyens ? En résumé, ils ont demandé des éclaircissements sur les manières de mesurer la pauvreté et sur les objectifs de la stratégie ; ils ont appelé à une attention particulière sur des publics qu’elle pourrait négliger (notamment les « invisibles » qui échappent à de nombreuses statistiques) ; ils ont insisté sur la nécessité d’une approche qualitative et sur l’apport du regard des acteurs de terrain ; enfin, ils attirent l’attention du comité d’évaluation sur les politiques qui ne figurent pas dans la stratégie mais qui peuvent avoir une incidence sur la situation des personnes pauvres.
Ces messages ont donc été transmis au comité d’évaluation, et Louis Schweitzer a spécifiquement rencontré deux des membres du panel, désignés rapporteurs par leurs pairs, pour échanger avec eux sur les demandes des citoyens, et sur la façon dont le comité pourra y répondre. On peut le lire dans la première note d’étape du comité, plusieurs des recommandations sont effectivement prises en compte et viendront donc alimenter les travaux d’évaluation sur toute la durée du chantier.
Là est en effet l’une des originalités du projet : il ne s’arrête pas à ce premier moment mais va se poursuivre plusieurs années, au moins jusqu’en 2022. Au fur et à mesure que l’évaluation sera menée, les mêmes citoyens seront de nouveau mobilisés pour formuler leurs réflexions à partir des résultats obtenus, et ainsi contribuer à leur interprétation, et à l’élaboration des préconisations qui en seront issues. Le temps long, dont on sait qu’il est indispensable pour une évaluation sérieuse, est également une condition nécessaire à la construction d’une relation de confiance entre les citoyens et les pouvoirs publics. Les prochaines étapes seront donc essentielles à la réussite de cette démarche.
consulter l'avis du panel citoyen
consulter l'avis du 5e collège
consulter la note d'étape du comité
[1] C’est en ce sens que le Conseil national d’évaluation du système scolaire (Cnesco) a largement développé l’évaluation participative, en faisant contribuer l’ensemble de la « communauté éducative » à ses travaux.
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