À la suite des nombreuses crises traversées par le continent (Brexit, crise des dettes souveraines, crise des migrants, montée des populismes), des réformes s’imposent. C’est tout particulièrement le cas pour la monnaie unique. Même si d’importantes réformes ont été adoptées depuis 2009, la zone euro n’est pas encore équipée pour affronter la prochaine crise qui ne manquera pas d’arriver et ce, que cette crise trouve ses origines au sein ou à l’extérieur de la zone.

Le mouvement de convergence des économies européennes a été nettement freiné par la crise financière de 2008. Dès lors, d’importantes disparités perdurent (taux de chômage, déséquilibres de la balance des comptes courants, niveau des dettes publiques, etc.). Ces divergences s’expliquent par le déficit d’investissement, la fragmentation du système financier, le chômage, les conséquences de la crise financière et viennent limiter le taux de croissance potentiel en Europe. L’approfondissement de l’union économique et monétaire doit donc être un moyen de réduire ces disparités car celles-ci peuvent avoir à terme de lourdes conséquences :

• elles limitent la capacité de piloter l’économie à travers les politiques monétaires et budgétaires ;
• les divergences économiques et sociales rendent plus difficile la définition d’un intérêt commun.

Le retour de la croissance ne profite pas de la même manière à chaque État membre ce qui crée un risque de formation d’une zone euro à deux vitesses, voire un risque de dislocation.

Cette situation met à mal la prospérité partagée, un des objectifs premiers de la construction européenne. Alors que l’union des transferts, inacceptable pour certains États membres, à commencer par l’Allemagne, est ni faisable ni souhaitable, la construction d’une architecture originale et réaliste est donc nécessaire afin d’éviter la politique du « chacun pour soi ». Pour ce faire, la responsabilité doit rester un principe clé au sein de la zone euro. Dans ce contexte, le commissaire Moscovici explique la nécessité de mettre en place des « outils actifs de reconvergence » de la zone euro. Ces outils doivent dessiner une voie médiane entre la solidarité et la responsabilité, entre la réduction et le partage des risques.

Le commissaire a regretté que compte tenu de l’urgence de la situation, le besoin d’efficacité de la réponse à la crise ait dû être privilégié par rapport à un véritable contrôle démocratique. En raison de la gravité de la crise, le choix a été fait de préserver l’intégrité de la zone euro. Ce choix a généré des résultats puisqu’il a évité la sortie de la Grèce. Mais le prix à payer en termes de fonctionnement démocratique a été très élevé. De fait, l’approfondissement de l’union économique doit impérativement s’accompagner d’un approfondissement démocratique.

La crise a également montré les limites des règles budgétaires. Ces règles ne peuvent pas être à la fois simples, intelligentes et automatiques. L’approfondissement de l’union économique et monétaire devra trouver une voie médiane entre un système gouverné par les règles et un autre gouverné par les institutions.

L’union économique et monétaire ne peut pas se résumer à un plan disciplinaire. Cette situation alimente la défiance entre les États et entre les États et la Commission européenne. Le système doit s’appuyer sur davantage de démocratie et moins de technocratie.

Le commissaire s’est prononcé pour la relance de la convergence à travers une véritable union budgétaire et économique grâce à : 

• la mise en place d’« une dimension zone euro » du Semestre européen ;
• une meilleure appréhension des politiques salariales ;
• de nouveaux outils pour assurer la stabilité macroéconomique de la zone, tels que la protection des investissements publics en cas de récession économique, un mécanisme de réassurance chômage européen ou un véritable budget de la zone euro.

La création d’un actif sans risque européen, par exemple un nouvel instrument d’émission de dettes communes, pourrait représenter un levier nouveau et indirect favorisant la solidarité mais aussi la discipline des États membres.

Session 1 - Compléter l’union bancaire et l’union des marchés de capitaux

L’union des marchés des capitaux est une initiative de l’UE qui vise à offrir de nouvelles sources de financement aux entreprises ; réduire le coût du capital ; élargir les possibilités d’investissement des épargnants dans l’ensemble de l’UE ; faciliter l’investissement transfrontalier et attirer davantage d’investissements étrangers dans l’UE. Sa mise en œuvre passe par la réorientation de l’intermédiation financière vers les marchés de capitaux.

Pour sa part, l’union bancaire est un système de surveillance des banques et de résolution de leurs défaillances mis en place au niveau de l’UE et soumis à des règles uniformes. Elle vise à garantir la sûreté et la fiabilité du secteur bancaire dans la zone euro et dans l’UE, en permettant par exemple la résolution des défaillances des banques non viables sans recours à l’argent des contribuables et avec une incidence minimale sur l’économie réelle.

Il a été rappelé la nécessité de finaliser l’union bancaire afin de briser définitivement le cercle vicieux entre crises bancaires et dettes souveraines. Des mécanismes ont déjà été mis en œuvre depuis la crise de 2008 (supervision et résolution) mais la tâche n’est pas achevée, notamment il manque la mise en place du système européen de garantie des dépôts et un véritable dispositif de soutien budgétaire commun pour le Fonds de résolution unique. Les progrès sur la surveillance du système financier sont à un point d’arrêt en raison du débat, non tranché, entre partage et réduction des risques. Il faut trouver le moyen de combiner ces deux dimensions.

Les progrès de l’union bancaire ont été globalement salués par les intervenants. Certains ont défendu l’idée qu’il était cependant nécessaire de réformer l’ESMA (European Securities and Markets Authority) pour que l’institution devienne un véritable superviseur. L’approfondissement de l’union bancaire apparaît essentiel pour la zone euro afin de faire face aux chocs asymétriques.

Session 2 - Quelle union économique et budgétaire ?

Pour certains intervenants, la stabilisation économique, à travers l’application de règles, a en partie échoué depuis dix ans créant un climat de défiance entre les États membres. Le système actuel est sous-optimal et risque d’affaiblir la zone euro en cas d’absence de réformes majeures.

Différentes solutions ont été discutées :

• la mise en œuvre d’une capacité budgétaire (fonction de stabilisation) ;
• des actifs sans risque (SBBS, sovereign bond-backed securities) ;
• des outils de convergence par la mise en œuvre de réformes structurelles de manière à corriger les dérives des taux de change réels.

Certains ont défendu l’idée que l’absence de budget commun conduirait à l’accroissement continu des divergences des niveaux de vie ce qui alimentera les populismes. Le principal problème est celui des divergences nominales : le mode de formation des salaires influence les prix. Pour limiter ces divergences, il faudrait envisager la coordination via un ministre du travail de la zone euro. Cela pourrait se combiner avec un outil de stabilisation sous la forme d’une assurance chômage européenne sur le modèle américain : en cas de crise grave, le niveau fédéral intervient pour allonger dans le temps le droit aux allocations des chômeurs.

Il a été noté que les intérêts des États membres sont en train de diverger fondamentalement, par exemple sur la question de la dette publique. Celle-ci s’élève à 100 % du PIB en France et n’est pas stabilisée, alors que l’Allemagne sera à 60 % du PIB d’ici deux à trois ans. Cette divergence d’intérêts crée des difficultés profondes pour former les compromis politiques.

Session 3 - Quelle gouvernance de la zone euro ?

Dans son discours introductif, le commissaire Moscovici a rappelé que la réforme de la gouvernance de la zone euro est la condition d’une solidarité renforcée. Le renforcement des pouvoirs au niveau européen doit s’accompagner d’un renforcement équivalent du caractère démocratique de la zone euro. Un budget nécessite un exécutif et un législatif. Ce rééquilibrage institutionnel devrait passer par un ministre des finances de la zone euro.

Ce ministre des finances de la zone euro devra être :

• institutionnellement robuste : il serait également commissaire européen aux affaires économiques et président de l’Eurogroupe ;
• Démocratiquement légitime : il serait responsable devant un Parlement européen de la zone euro et techniquement soutenu par un Trésor de la zone euro chargé de la surveillance économique et budgétaire, de la coordination de l’émission de l’actif sans risque et de la gestion du mécanisme de stabilisation macroéconomique.
• Internationalement reconnu au sein des institutions financières comme le porte-parole de la zone euro sur le plan économique.

On aboutirait ainsi à un triptyque équilibré et démocratique : un budget, un gouvernement et un législatif avec une formation zone euro du Parlement européen.

Lors de la dernière table ronde, le constat a été fait que contrairement aux États-Unis avec la Constitution américaine, l’union politique n’a pas précédé l’union économique en Europe. Cela pouvait marcher lorsque les divergences étaient ténues entre les États mais c’est insoutenable lorsqu’elles deviennent plus importantes. De fait, il est nécessaire de construire une gouvernance efficace et légitime. Aujourd’hui, pour certains, la zone euro n’est pas une démocratie car ce n’est pas une puissance budgétaire. Les intervenants se sont accordés sur la nécessité de procéder à « un saut de souveraineté ».

Il serait possible d’imaginer la création d’une Assemblée parlementaire de la zone euro pour contrôler l’Eurogroupe, et cela sans changement de traité. Pour certains, cette assemblée serait un préalable à la constitution d’un budget de la zone euro.

Laura Pierret
Anne-Sophie Alsif