Marrakech : une Cop de transition qui n’aura pas permis de lever les inquiétudes suscitées par l’élection du président américain

Limiter l’élévation de température en dessous de 2°C suppose que l’ensemble des pays rehaussent fortement l’ambition de leurs objectifs de réduction d’émissions : c’est la dynamique mise en place par les décisions prises à Paris et par l’Accord de Paris qui prévoient un bilan et une révision des objectifs tous les cinq ans. Le premier bilan mondial des émissions doit ainsi intervenir en 2018. Ce rehaussement est d’autant plus nécessaire que l’année 2016 devrait battre tous les records avec une température supérieure d’environ 1,2°C à celle de la fin du XIXème siècle, en augmentation de près de 0,2 °C par rapport à 2015. De façon inquiétante, cette évolution traduit une très forte augmentation de température – pour le moment difficile à expliquer - de près de 20°C certains mois de l’année dans l’Arctique.

Le principal but de la conférence de Marrakech était de décliner l’Accord de Paris et de prolonger le volontarisme de tous les acteurs qui avait accompagné la COP 21. Elle s’inscrivait de plus dans un contexte particulièrement favorable : l’Organisation de l’aviation civile internationale avait adopté une résolution destinée à compenser intégralement la progression des émissions de GES du secteur aérien, les États s’étaient entendus à Kigali en octobre pour supprimer progressivement (et de manière différenciée suivant les pays) les émissions d’hydrofluorocarbures[1] d’ici 2050 et enfin, un nombre de pays suffisant (plus de cent) avait ratifié l’Accord de Paris pour que celui-ci puisse entrer en vigueur[2]. Alors qu’il s’était écoulé plus de sept années entre la signature du protocole de Kyoto et sa mise en œuvre, l’adoption de l’Accord de Paris en moins d’un an montre le sentiment d’urgence ressenti par un grand nombre de pays dans la lutte contre le changement climatique.

L’élection de Donald Trump à la présidence des États-Unis, qui est intervenue au début de la COP, a malheureusement cassé en partie cet élan et conduit à s’interroger sur l’avenir de la lutte mondiale contre le changement climatique. La COP 22 de Marrakech, remarquablement bien organisée de l’avis de tous les participants, n’aura malheureusement pas permis de dissiper les doutes.

Des résultats plutôt modestes

La Cop de Marrakech a conclu sur plusieurs décisions relatives à la préparation de la mise en œuvre de l’Accord de Paris ainsi qu’aux financements de long terme. Elle a également conduit à la proclamation de Marrakech pour l’Action en faveur du climat et du Développement Durable.

Des décisions bien modestes au regard des enjeux

En un sens, la COP de Marrakech aura été victime du succès de l’Accord de Paris et de la rapidité de sa mise en œuvre : si les négociateurs à Paris avaient prévu un délai de quatre ans pour s’entendre sur ses dispositions d’application, la Cop 22 de Marrakech a prévu de le réduire à deux ans et de les adopter en 2018. Ce délai est rapide lorsqu’on le compare aux trois années et aux négociations difficiles qui avaient été nécessaires pour préparer les dispositions techniques accompagnant le protocole de Kyoto. Il est en même temps très long puisque cette décision revient à se donner deux ans supplémentaires pour définir les règles de mise en œuvre d’un accord entré en vigueur au début de ce mois de novembre ! Il répond néanmoins à la demande d’un certain nombre de pays, le Burkina Faso par exemple, de ne pas arrêter trop rapidement les modalités d’application de l’Accord de Paris de façon à leur laisser le temps de ratifier l’Accord et à leur permettre ainsi de participer aux discussions sur sa mise en œuvre.

Cette lenteur du processus de discussion rejaillit sur les décisions à prendre concernant l’adaptation. Les pays en développement souhaitaient que le fonds d’adaptation mis en place dans le cadre du protocole de Kyoto et à la gestion duquel ils participaient soit transposé dès maintenant dans l’Accord de Paris et que les fonds correspondants soient augmentés. Les décisions de la COP 22 ne refusent pas cette proposition mais renvoient ce point de discussion à l’adoption plus générale de l’ensemble des mesures d’application de l’Accord de Paris prévu en 2018 !

Les actions jusque 2020 sont par ailleurs mises en sourdine. En 2011, la conférence de Durban s’était achevée sur l’idée d’un nouvel accord international, adopté quatre ans plus tard à Paris, mais aussi sur la nécessité de renforcer les actions d’ici 2020. Cette ambition a malheureusement été abandonnée. De fait, aucune avancée réelle n’a été obtenue à Marrakech sur le rehaussement des objectifs de réduction des différents pays, jugés comme insuffisants pour pouvoir contenir la température en-dessous de 2°C. Les objectifs de réduction à 2020 n’ont pas été discutés. Ceux pris à l’échéance 2025 ou 2030 feront dans les prochains mois l’objet d’un dialogue mené sous l’autorité des présidents, marocain et fidjien, des Cop 22 et 23.

Résultat mitigé enfin sur les questions de financement et sur la promesse du versement annuel en 2020 de 100 milliards de dollars (US) aux pays en développement. Si en s’appuyant sur les travaux de l’OCDE, un certain nombre de pays développés avaient souligné en octobre que ce versement était déjà de 41 milliards de dollars pour les années 2013 - 2014 et avaient rédigé une feuille de route, qui aurait pu être officialisée à Marrakech, pour atteindre les 100 milliards promis en 2020, la COP 22 a simplement accueilli avec satisfaction cette intention et a encouragé les pays développés à tenir leur promesse. Dans le même temps, les pays en développement insistaient sur l’insuffisance des fonds destinés à l’adaptation tandis que certaines ONG contestaient les chiffres avancées. Au final, cette déclaration n’a pas vraiment convaincu : l’Inde a notamment souligné l’absence d’une feuille de route concrète pour mobiliser les sommes promises à l’horizon 2020 et le texte proposé par les pays développés n’a pas été jointe à la déclaration de Marrakech, à la demande des pays en développement. Ce sujet devrait être repris en 2018 dans les négociations préalables à la COP, notamment sur les questions méthodologiques de comptabilisation des fonds, et rediscuté lors de la COP23.

La poursuite des engagements de la société civile au centre de la COP 22

Alors que l’enjeu des Cop résidait jusqu’à présent dans les décisions prises par les États et leurs représentants, et si le rassemblement des acteurs de la société civile était considéré comme un à-côté, presque secondaire, des négociations internationales, Marrakech encore plus que Paris a mis l’accent sur les initiatives de la société civile. Cette volonté correspond à l’idée, fortement présente dans les objectifs du développement durable adoptés par l’ONU en 2015, que les États ne peuvent plus être les seuls acteurs du développement durable et que celui-ci doit reposer très largement sur la société civile. Comme à Paris, de très nombreuses initiatives ont ainsi été lancées.

Pour n’en citer que deux, le Partenariat de Marrakech pour l'action mondiale en faveur du climat, à l’initiative des deux championnes de haut niveau pour le climat, Laurence Tubiana pour la France et Hakima El Haite pour le Maroc, devrait permettre de créer des synergies entre les acteurs étatiques et non étatiques jusqu’en 2020. Il traduit bien cette idée de gouvernance partagée des actions à mener. La plateforme « 2050 Pathways » toujours à l’initiative des deux championnes de haut niveau pour le climat, doit permettre des échanges entre États, collectivités et entreprises sur la transition vers un développement sobre en carbone à l’horizon 2050.

La proclamation de Marrakech pour l’Action en faveur du climat et du Développement Durable : une proclamation à double sens.

Les différentes parties présentes à la COP 22 ont signé, à l’initiative de la présidence marocaine, la proclamation de Marrakech pour l’Action en faveur du climat et du Développement Durable. Intervenue après l’élection de Donald Trump, celle-ci se veut une déclaration unanime de l’ensemble des chefs d’État envers l’action pour le climat et le développement durable. Selon les termes mêmes de l’ONU, cette proclamation « manifeste l’irréversibilité de la dynamique climatique ».

Mais une lecture plus attentive de ses différents paragraphes traduit de fait l’inquiétude, voire le besoin de se rassurer, des différentes délégations devant :

• la remise en cause possible de l’Accord de Paris et de la dynamique climatique mondiale,
• l’élévation de la température mondiale à une vitesse sans précédent,
• l’écart qui existe entre les objectifs de réduction actuels des différents pays et ceux qu’il faudrait adopter pour parvenir aux objectifs fixés par l’Accord de Paris[3],
• l’absence de relèvement des objectifs à 2020,
• le financement insuffisant des différents aspects de la lutte contre le changement climatique.

Ces différents points, qui n’ont guère été traités lors de la COP 22, expliquent la déconvenue d’un certain nombre d’observateurs et d’ONG qui regrettent que les chefs de gouvernement soient arrivés les mains vides à Marrakech. Le Premier ministre Fidjien, Voreqe Bainimarama, futur président de la COP 23 qui se tiendra à Bonn l’année prochaine, a souligné, pour sa part, que le monde n’était pas sur la bonne voie pour contenir l’augmentation de la température mondiale en dessous de 2°C[4].

Les conséquences de l’élection américaine : un ralentissement très probable de la lutte mondiale contre le changement climatique

Depuis 2008 et le retour des démocrates au pouvoir, les États-Unis avaient joué un rôle moteur dans les avancées de la négociation climatique mondiale. Les déclarations de campagne de Donald Trump ne laissent guère place à l’optimisme même si certains observateurs voudront se rassurer au vu de ses dernières déclarations : dans une interview[5] du 23 novembre, Donald Trump reconnaît en effet un certain lien entre l’activité humaine et le changement climatique, mais il insiste dans la phrase suivante sur la perte de compétitivité des entreprises américaines. Plus généralement, sa position est malheureusement conforme à l’attitude climato-sceptique du camp républicain.

Sur le plan intérieur, la nomination à la tête de l’EPA d’un climato-sceptique notoire[6] confirme l’idée que les Républicains ne chercheront guère à réduire les émissions de GES. Elle confirme également l’idée que le Clean Power Plan, annoncé par le Président Obama en août 2015, ne va probablement pas être mis en œuvre. A défaut de pouvoir faire voter une loi ambitieuse sur la lutte contre le changement climatique, le Président Obama s’est en effet appuyé sur l’Agence pour la protection de l’air afin de prendre des mesures règlementaires. Celles-ci prévoient notamment une réduction de 32 % des émissions du secteur électrique d’ici 2030, mais supposent que les différents États modifient leur normes d’émissions, ou qu’à défaut l’EPA se substitue à eux, ce qui a conduit 27 États à déposer un recours en justice. En février 2016, la Cour Suprême a d’ailleurs suspendu cette disposition. La réduction des émissions du secteur électrique dépendra donc très vraisemblablement dans les prochaines années bien plus des prix relatifs du charbon et du gaz que d’éventuelles normes supplémentaires : dès lors, la production à bas prix des gaz non conventionnels devrait continuer à réduire la consommation de charbon et les émissions de gaz à effet de serre. Si cet effet est positif à court-terme, une politique climatique qui ne s’appuierait que sur le cours des hydrocarbures est cependant vouée à l’échec.

À l’international, même si l’accord de Paris subsiste et si le gouvernement républicain ne remet pas en cause l’adoption par le Président Obama[7] de l’Accord de Paris, cette défection de la part des États-Unis risque d’en entraîner d’autres et de compromettre très sérieusement les espoirs que l’on pouvait avoir dans une limitation de la température à un degré raisonnable… Ainsi, l’espérance d’un rehaussement en 2018-2020 des objectifs de réduction de tous les pays pour rester à une augmentation de température en fin de siècle proche de 2°C est compromise : il faudrait normalement que tous les pays réduisent de 30 % supplémentaires leurs émissions à 2030 pour avoir une petite chance de rester en dessous de 2°C.

Depuis le Sommet de la Terre de Rio en 1992, le principal obstacle à la négociation climatique mondiale réside dans notre incapacité à trouver un moyen satisfaisant de gérer les biens communs[8], autrement dit de réaliser un burden sharing suffisant entre les différents pays :

• à Kyoto, les pays avaient voulu, dans une perspective top down, imposer des réductions aux États. Cette solution n’a pas marché. De plus, les pays émergents n’avaient pas d’objectifs de réduction ;
• Paris est parti sur une perspective bottom up en demandant à chaque État de préciser les réductions sur lesquelles il était prêt à s’engager. Si les engagements initiaux étaient insuffisants, la force de l’Accord de Paris résidait dans sa dynamique : des révisions des Plans nationaux de réduction (INDC ou maintenant NDC) étaient prévues tous les cinq ans pour atteindre l'objectif. Ce mécanisme dynamique qui est au cœur de l'Accord de Paris est sérieusement compromis si les États-Unis se retirent officieusement ou officiellement de l’Accord, ce qui entraînera d’autres désistements.

L'idée de passager clandestin était consubstantielle à l’Accord de Paris. Dès lors que 192 pays s’engageaient en même temps à réduire leurs émissions de façon à ne pas dépasser un seuil de température donné, il était logique de penser qu’une dizaine d’entre eux feraient très peu d’efforts ou ne tiendraient pas leurs ambitions (pour des raisons diverses). Cet embarquement des passagers clandestins ne compromettait pas l’Accord dès lors que l’objectif donné à la communauté internationale comportait une marge de quelques pour cents et intégrait donc dès le départ cette idée de passager clandestin. Mais, lorsque le deuxième émetteur mondial dit ne plus vouloir coopérer, il ne s’agit plus d’un problème de passager clandestin, mais d’une remise en cause du dispositif lui-même. Cette défection peut conduire à l’échec de l’Accord de Paris, soit de manière brutale (refus de ratification par la Russie et par d’autres pays) soit de manière plus insidieuse (pas de mise en place des mesures nécessaires pour réduire leurs émissions par les différents États).

De manière plus positive, certains considèreront que l’Accord de Paris n’est pas remis en cause par un retrait des États-Unis : chaque pays a adopté ses propres engagements et devrait ainsi les respecter indépendamment de l’attitude de la puissance américaine. De plus, la lutte contre le changement climatique serait une nouvelle source de croissance qui permettrait à ces pays d’entrer dans une économie bas carbone plus prospère alors que les États-Unis resteraient prisonniers d’une ancien monde dominé par les énergies fossiles. Puissent-ils avoir raison.

Conclusion

La COP de Marrakech devait préparer la mise en œuvre de l’Accord de Paris : elle a rempli son rôle. Le délai de deux ans supplémentaire pour préparer sa mise en œuvre paraît cependant bien décevant au regard de la dynamique mondiale créée à Paris, qui avait conduit à son entrée en vigueur en moins d’un an. Surtout, et malgré les déclarations sur l’irréversibilité du processus engagé, elle n’a permis de rassurer ni sur la capacité de la communauté mondiale à pouvoir contenir la hausse de la température mondiale en dessous de 2°C, ni sur les conséquences d’un retrait américain, officiel ou officieux, de l’Accord de Paris. Jairam Ramesh, l’ancien négociateur indien, dont l’influence dans les précédentes COP a été particulièrement importante, souligne ainsi que les efforts mondiaux ne sont pas suffisants et ne vont pas dans la bonne direction, même si Donald Trump n’en inverse pas le cours[9].

Deux points positifs cependant. D’une part, la tenue de la Cop23 l’année prochaine à Bonn sous présidence fidjienne sera l’occasion sans nul doute d’attirer l’attention de l’opinion mondiale sur le devenir des états insulaires dont la survie dépend de la hausse du niveau des mers. D’autre part, l’implication extrêmement forte des différents acteurs de la société civile (ONG, collectivités, industriels, monde de la finance,…) dans la lutte contre le changement climatique révélée à Paris et confirmée à Marrakech devrait pouvoir durer au-delà de la présence à la maison Blanche d’un président climato sceptique.

Cet édifice reste fragile : le poids sur la scène mondiale de la diplomatie fidjienne est malheureusement faible. De plus, même si le rapport des deux championnes prévoit une comptabilisation des différents engagements de la société civile, l’implication des acteurs économiques ne pourra que faiblir si, dans un monde concurrentiel, les contraintes ne sont pas les mêmes pour tous les acteurs.

Plus globalement, la première priorité des prochaines années sera d’empêcher l’effondrement de ce « château de cartes » (pour reprendre l’expression de Franck Lecocq, directeur du Cired) que constitue l’Accord de Paris. Sa dynamique repose en effet sur le rehaussement tous les cinq ans des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’ensemble des pays pour se remettre dans une trajectoire proche d’une élévation de température voisine seulement de 2°C. La première étape de ce rehaussement qui devait intervenir dès 2018 – 2020 est incontestablement compromise par le désengagement probable des États-Unis. Les diplomaties française et européenne doivent cependant tout faire pour essayer de la sauver, au moins partiellement : la nécessité pour la Chine de dépolluer ses villes côtières peut les y aider.

Enfin, si l’action des États est indispensable, l’implication des acteurs de la société civile l’est tout autant. La mission confiée début novembre par la Présidente française de la Cop21 à une commission d’experts présidée par Stern et Stiglitz de définir, en liaison avec la Banque mondiale, un corridor mondial de prix du carbone indicatifs devrait permettre de leur donner un signal sur la valeur de leur action pour le climat. Dans cette perspective, France Stratégie cherchera à apporter un soutien technique à cette mission en partageant notamment son expérience sur la définition de la « valeur tutélaire du carbone », qui constitue en France une référence déterminante pour les instruments de tarification du carbone. L’introduction d’un tel signal dans l’économie pourrait permettre en effet, en mobilisant l’ensemble des acteurs économiques, de dépasser la difficulté, inhérente à la gestion des biens communs, à répartir le burden sharing entre les différents États, en déclenchant l’action si la valeur du carbone est suffisamment élevée.